번역연재 : 산재보험제도를 둘러싼 전투 ②
자본의 산재보험제도 통제
제임스 엔렌버거 (James N. Ellenberger)
산재보험에 대한 사용자 통제의 강화
사기캠페인은 산재보험의 중요한 조항들에 대하여 사업주들과 보험업자들의 통제권을 부여하기 위한 고의적이고 계산된 캠페인에 불과하였다. 이러한 공격은 텍사스 주와 오레곤 주부터 시작되었다.
의사 선택에 대한 통제권의 획득
의사는 적절한 의료적 혜택과 치료를 위하여 본질적으로 중요한 요소다. 그들은 또한 의료적 혜택이나 보험급여의 제공에 있어서 “문지기” 역할을 동시에 수행한다. 산재보험의 급여 제공은 최초 의사의 “업무관련성”에 대한 결정에 의존하는 경향이 있고, 그 결정을 하는 의사들의 판단에 기울어지는 경향이 존재한다. 재해노동자들은 자신들이 겪은 손상과 장애 정도에 대한 판단을 의사들에게 의존할 수밖에 없다. 또한, 의사들은 언제, 어떠한 조건 하에서 산재노동자들이 현장에 복귀할 수 있는지를 결정하기도 한다. 그러므로 누가 의사를 선택하는가에 대한 중요성은 어떤 노동자가 산재보험급여의 자격이 있는가를 결정하는 역할보다 훨씬 더 중요하다. 역사적으로 미국의 주 법률은 의사를 선택하는 권리를 노동자나 사업주 중 어느 한 쪽에만 주고 있는데, 대략 절반 정도의 주들이 선택권을 재해노동자에게 주고 절반 정도는 사업주(또는 보험업자)에게 주고 있다. 1980년대 말부터 사업주와 보험업자들은 주 의회 의원을 대상으로 캠페인을 전개하기 시작하였는데, 만약 사업주와 보험업자가 의사를 선택하게 될 경우 산재노동자들을 관리의료(Managed Care)1) 체계에 직접적으로 편입시킬 수 있다는 내용이었다.
상실율에 대한 통제권 획득
장애로 인한 상실율은 항상 논쟁적인 이슈였다. 대다수의 주는 임금손실 또는 소득능력상실제도에 반대되는 개념으로써 포괄적인 “장애”에 기초한 산재보험제도를 갖추고 있다. 상실율은 연령, 직종, 교육, 그리고 기타 실제 삶의 상태에 관련된 많은 요소들에 의해 조정된다. 그러나 보험업자와 사업주는 물리적인 장애 부분만 보험급여를 인정하는 AMA의 ‘영구장애 평가지침(Guides to the Evaluation of Permanent Impairment)’를 따르도록 압력을 가하기 시작했다. 이것은 “평가지침의 기준에 따른 장애율이 직접적인 재정적 보상과 장애 정도를 측정하는데 사용해서는 안 된다”는 AMA의 경고를 무시한 채 진행되고 있다.2)
산재보험의 급여대상 범위에 대한 통제권 획득
사업주와 보험업자들은 산재보험법이 “지나치게 자유롭고” 혹은 그 구성이 너무 산재노동자들에게 호의적이라고 비판하면서 정책결정자들을 설득하기 시작했다. 변화는 청구권의 범위를 제한하는 방향으로 전개되었다. 반복 작업에 의한 재해의 범위를 줄이거나 억제하려는 노력이 진행되었다. 그들이 주장하는 바는 기왕증 혹은 비직업적 환경에서 발생할 수 있는 질병들 또는 “정상적인” 노화 과정의 결과 등이 포함되어서는 안 된다는 것이다.3)
법적 절차에 대한 통제권 획득
사업주와 보험업자들은 재해의 작업관련성을 밝히는 “입증책임”에 대하여 변화를 시도하였다. 보험급여의 청구권이 성립하려면, 노동자들은 “분명하고 명백한 증거” 혹은 심지어 “증거의 우세함”에 대해서 입증해야만 한다. 또한, 많은 주에서 법령이 “노동자에게 유리하도록 자유롭게 해석”되거나 혹은 법원이 그러한 방식으로 법을 해석할 수 있도록 권한을 이양했는데, 최근 들어와서 산재노동자의 권리가 유리하게 해석되지 않도록 현행 법령이 변화되고 있다. 4)
보험급여의 양과 기간에 대한 통제권 획득
사업주와 보험업자들은 직업 복귀를 “촉진하기” 위해서 보험급여가 낮게 유지되어야 하며 급여가 제공되는 기간은 매우 심각한 상태라 하더라도 엄격하게 제한되어야 한다고 주장했다. 그들은 법적 판단을 통해 노동자가 “어떤” 일을 할 수 있다면 보험급여를 중단해야 한다고 주장한다. 즉, 보험급여는 이전의 수입, 기술, 경력, 또는 할 수 있는 일의 종류와 무관하게 노동자가 일을 할 수 있다고 “판단”되면 중지해야 한다는 것이다. 심지어 영구 장애를 가진 노동자들조차도 그 개인이 사회보험급여의 자격이 있든 없든 간에 65세가 되면 무조건 중단되어야 한다는 것이다.
진료기록에 대한 통제권 획득
진료기록에 대한 개인정보를 보호받을 권리는 산재보험에서 존재하지 않는 권리 중 하나다. 대부분의 산재보험업자들은 청구가 이루어질 때 양해각서에 노동자들이 서명하도록 요구하고 있는데, 이러한 요구는 노동자들이 가장 취약한 시기에 보험업자에게 우선권을 주는 것과 같은 것이다. 이러한 과정을 통해 모든 의료적, 비의료적 정보가 산재보험업자들에게 위임되고 있다.
법적 대리인의 대표성을 부정함으로써 노동자들에 대한 통제권 획득
보험업자와 사업주들은 무과실원칙의 “소송”에 대해서 불만을 터뜨리면서 원고의 대리인들이 제도를 “부정하게 이용”하고 있다고 정책결정자들을 설득하였다. 그 결과 구체적인 행위가 취해졌는데, 그것이 바로 법률대리인의 수수료를 삭감하는 것이었다. 이 과정에서 노동자들은 자신의 사건을 맡으려는 대리인을 찾는 것이 어려워졌다.
“개악”이 이루어지다
텍사스 주와 오레곤 주에서 도입되었던 산재보험제도의 개악은 산재보험을 훼손하려는 다른 주로 확산되었다. 그 과정에서 가장 끔찍한 전투 중 하나가 1991년 콜로라도에서 일어났다.
덴버포스트는 일관성 없는 산재보험법 개정을 요구하면서 “사업주 책임이라는 구식 개념이 콜로라도의 법에 편입되고 있다“고 비판하였다. 텍사스 주와 오레곤 주에서 적용되었던 수많은 조항을 가져왔을 뿐 아니라 콜로라도의 의원들은 사업주가 산재노동자를 재고용하지 않을 때도 산재보험 급여를 줄이거나 노동자가 단지 ”최대의 의료적 회복“에 도달하자마자 다른 혜택들을 중단하는 제도를 도입했다. 매우 심각한 재해를 입은 사람들만이 이용할 수 있었던 영구 장애에 대한 보험급여는 노동자가 65세에 이르렀을 때 자동적으로 중단되었다. 이것은 퇴직연금의 수준 또는 그러한 연금에 대한 자격 유무와 상관없이 진행되었다.
사업주에 이해를 대변한 정치인들
새로운 법안은 최근 민주당의 의장이 된 주지사 로이 로머(Roy Romer)에 의해서 서명되었다. 당시 콜로로도 AFL-CIO의 의장이었던 자동차노동자 엘돈 쿠퍼(Eldon Cooper)는 그 법안을 “지난 50년간 콜로라도 의회에 의해서 통과된 최악의 법들 중 하나”라고 말했다. 그는 그 법안에 대한 로머의 거부권 포기는 모든 산재노동자를 “등 뒤에서 찌르는 것”이라고 강조했다.
또한 1991년, 메인 주의 공화당 출신 주지사 맥케넌(McKernan)과 캘리포니아 주의 주지사 윌슨(Wilson)은 미래에 발의될 산재보험법의 개악을 강제하기 위해 주 예산을 “인질”로 삼았다. 맥케넌은 심지어 노동자의 상태와 상관없이 10년까지 보험급여 지급을 제한하려는 그의 요구에 의회가 항복할 때까지 주 노동자들에게 휴가를 주기도 했다.
1992년의 선거 기간 동안에 대부분의 주가 산재보험의 개악을 늦추었던 반면, 메인 주는 그해 10월 특별회기 동안 그 사안을 다시 다루었다. 급여 기간을 10년에서 5년으로 절반을 줄임으로써 산재보험법의 개악이 더욱 강화되었다. 산재사망자의 배우자와 가족을 부양하기 위해 이전에는 평생 동안 지급되었던 유족급여가 10년 이하로 제한되었다. 모든 보험급여는 고정되었고 생계비 정산(cost-of-living adjustment)은 사라졌다.
개악이 미국 전역으로 확산되다
사업주와 보험업자의 연합은 1993년 산재보험법의 개악에 성공하였다. 네바다, 몬타나, 코네티컷, 아칸소, 캘리포니아, 플로리다, 네브라스카, 오하이오, 오클라호마 등 많은 주에서 산재보험제도가 훼손당했다. 아칸소 주만 하더라도 존 에프 벌튼 주니어(John F. Burton, Jr.)가 민주당 출신 주지사 짐 게이 터커(Jim Guy Tucker)에게 이러한 변화가 현재도 “악법인 산재보험법을 더욱 나쁘게 만들 것이다”라는 내용의 편지를 썼을 정도로 심각한 개악이 이루어졌다. 민주당이 양원을 모두 장악하고 있는 코네티컷 주도 산재보험의 심각한 후퇴가 발생하였다. 모든 대상에서 보험급여가 1/3로 삭감되었고, 생계비에 대한 보정이 폐지되었고, 머리, 얼굴, 목 부위가 아닌 경우 흉터에 대한 보상이 없어졌다.
이러한 심각한 개악은 미네소타, 서부 버지니아, 펜실베니아, 켄터키와 같은 주로 이어졌다. 보험업자와 사업주에 의해서 잘 짜여진 각본이 여러 주에서 매우 성공적으로 관철되었다. 보험업자들이 소유한 평가기관인 ‘산재보험 국가위윈회’(the National Council on Compensation Insurance)조차도 당리당략적 “훼손”에 있어서 그들의 역할에 대한 공을 다투기 시작했다. 그들은 제도개혁안의 입법화는 어렵지만 필요한 일을 시작해야 한다고 주장했다.
놀랍게도, 하원의장 뉴트 깅그리치는 사업주들, 보험업자들, 그들의 이해를 대변하는 의료전문가들 중에서 산재보험제도의 개혁 방안을 조언하는 전문위원회를 지명함으로써 그들의 이해에 복무하고자 하였다. 전문위원회로부터 제기된 괴상한 아이디어들 중에는 산재보험을 강제적인 것이 아닌 자유의사에 맡기도록 만드는 방안, 의료저축구좌(medical saving accounts, MSAs)를 산재보험에 도입하여 노동자들이 비용마련에 기여하도록 하는 방안, 사업주에게 의료적 결정에 대한 완전한 통제권(의료제공자의 선택에 대한 통제권뿐만 아니라 의료제공자의 결정에 대한 통제권까지!)을 주는 방안 등이 포함되었다. 당연하게도 깅그리치의 수많은 부유한 후원자들은 이러한 제안들에 대해서 호의적인 반응을 보였다. 그들 중에는 전문위원회의 의장인 리차드 스크러쉬(HealthSouth의 사장 ― 많은 산재보험 관리계획에서 중요한 참가자이다)와 골든룰 보험사의 설립자이며 의료저축구좌(MSAs)의 주요 제안자인 팻 루니가 포함되어 있었다. (번역:윤석진/정책국)
1) 미국 민간의료보험의 경향 및 특성을 정의한 개념으로서 계약을 통하여 공급자 및 의료비에 대한 통제를 강화해나가는 일련의 경향 및 특성을 의미함.
2) Guides to the Evaluation of Permanent Impairments, American Medical Association, Fourth Edition, p.1/5, 1993.
3) 기왕증의 범위를 삭제하기 위한 캠페인은 Second Injury Funds(SIF)의 폐지를 위한 보험자들의 노력과 밀접하게 관련되어 있다. 이러한 기금들은 만약 노동자들이 이후의 업무관련 상해 또는 질병을 겪을 경우 그 위험에 대해 보상함으로써 고용주들이 장애를 가진 노동자들을 고용하도록 “촉진하기” 위해 설립되었다. 보험업자들은 ‘장애인 법률'(ADA)로 인하여 SIFs가 이제 더 이상 필요하지 않다고 주장한다. 물론 ADA는 경영계, 특히 미국 상공회의소로부터 지속적으로 공격받고 있다. 이 모든 것의 결론은 불가피하다 : SIFs의 폐지, 기왕증에 대한 제한, ADA에 대한 지속적인 공격은 모두 장애인들에게 위험을 전가시키고 고용에 대한 기회를 줄이는 것을 목표로 한다.
4) 플로리다 산재보험법, §440.015.
