들어가며

지난 2001년 노동부는 근로복지공단, 산재의료관리원 및 한국노동연구원 산업복지센터와 논의를 통하여 그동안 상대적으로 소홀히 취급받았던 산재보험 재활사업을 발전시키기 위하여 ‘산재근로자 재활사업 5개년 계획(2001~2005년)’을 수립하였다. 어느덧 5년의 세월이 흘러 2005년 현재 재활사업 계획을 마무리하고 평가하여 향후 예정되어 있는 ‘제2차 산재근로자 재활사업 5개년 계획(2006~2010년)’에서 문제점을 보완하고자 하는 작업이 여러 연구자들에 의해 이루어지고 있다. 이 글은 산재보험 재활사업 5개년 계획(이하 ‘산재재활사업’)의 세부 항목에 대해 구체적인 평가를 수행하기보다 현재 논의되고 있는 산재재활사업의 문제점과 향후 개선방향에 대한 다양한 의견을 정리하는 수준에서 작성되었다.

산재재활사업의 수립 배경

산재보험은 1964년 7월부터 시행된 우리나라 최초의 사회보험이며 업무상 재해를 당한 근로자를 신속하고 공정하게 보상하고 재활 및 사회복귀를 촉진하는 것을 목적으로 하고 있다. 작년 2004년 한 해 동안 산재를 당한 노동자수는 노동부 공식통계에 따르면 약 9만 명 정도이고, 산재장애인은 매년 2만 여명 이상 발생하고 있으며, 이 중 노동능력이 56% 이상 상실된 중증 장애인도 2,500여 명 이상으로 많은 수의 노동자들이 산재보험의 지원을 받고 있는 것으로 알려져 있다.
그러나 그동안 산재요양에 대한 관심은 다른 노동 현안 문제들에 비해 상대적으로 관심의 비중이 낮았던 것이 사실이다. 그나마 산재보험에 대한 관심조차 휴업급여 등 보상부분에만 치우쳐 있었기 때문에 산재보험 재활사업에 대한 관심은 산재보험 분야에서조차도 낮았다. 우리나라의 경우 사회안전망이 선진국이나 비슷한 수준의 개발도상국에 비해 취약하기 때문에 산재보험에 대한 관심은 휴업급여 등의 현금 위주 보상체계와 같은 생활보장에 중점을 두어 왔다.
그런데, 1990년대 중반이후부터 2000년대에 이르기까지 산재요양에서 6개월 이상 장기요양치료를 받는 노동자의 비율이 늘어나고 휴업급여 부담이 지속적으로 증가하게 되면서 산재보험 재정위기 문제가 발생하였고, 그 과정에서 산재보험의 여러 가지 문제점을 개선하려는 노력이 나타나기 시작하였으며, 그동안 소홀히 취급되어 왔던 산재보험 재활사업이 관심을 받기 시작했다. 산재보험 재활사업은 산재노동자의 직장 및 사회통합을 촉진함으로써 요양기간을 단축하고 나아가 산재보험 재정건전화에 기여할 수 있고, 생산성 있는 노동력의 손실을 방지할 수 있다는 점이 부각되면서 노동부의 ‘산재재활사업’이 수립, 시행되기에 이른 것이다.

산재재활사업 5개년 계획의 사업 분야와 사업방향

산재재활사업 5개년 계획은 총 8개 사업 분야로 나뉘어져 있으며, 각각의 사업에 따라 1~6개의 세부과제로 나뉘어 총 27개 단위 사업으로 이루어져 있다. 8개 사업 분야는 의료재활 지원 사업 및 시설확충 사업, 보장구지급 서비스 개선 및 재활공학연구센터 기능 활성화 사업, 재활관련수가 개선, 직업재활시설 건립 및 직업재활훈련 활성화, 직업재활상담제도 확대운영, 사회적응프로그램 운영, 취업 및 창업 제고, 산재근로자 생활안정 지원사업 확대, 재활사업 인프라 구축 등의 분야로 이루어져 있다.
노동부가 밝힌 산재재활사업의 사업방향은 다음과 같은데, 첫째, 재해발생에서 사회복귀까지 총체적 서비스 체계를 구축하는 것으로 이를 위해 의료재활 선진화, 직업재활 내실화, 사회복귀 정착 지원 등 3단계로 나누어 추진하는 것이다. 둘째, 재활사업 투자예산을 매년 6%씩 획기적으로 증가시키는 것이고, 셋째, 신체적 치료기능에서 의료재활, 직업재활 및 사회복귀의 연계성을 강화하기 위하여 산재의료관리원 병원의 의료재활 전문병원화를 추진하고 이 중 재활공학연구센터와 함께 하는 인천중앙병원을 의료재활 전문병원으로 집중 육성한다는 내용이다. 마지막으로 직업재활 훈련 및 연구 사업을 효율적으로 추진하는 것이라고 밝힌 바 있다.

산재재활사업 5개년 계획을 통해 예상했던 기대효과

산재재활사업 5개년 계획에 따른 기대효과는 크게 5가지로 나누어 밝히고 있는데 첫째, 재활사업 5개년 계획은 산재보험의 예방, 요양 및 보상, 재활이라는 3대 축을 형성하여 산업재해에 있어 노동자를 전방위적으로 보호하는 21세기 산재보험서비스 모델을 새로이 제시하는 것이며, 둘째, 산재노동자의 사회복귀 과정을 개인적 차원에서 국가적 차원으로 인식하여 제도화하고 지속적, 체계적으로 실시하기 위해 매년 약 1,000여억 원(산재기금 대비 4.0%)을 투자함으로써 재활사업의 기반을 구축하는 것이다.
셋째, 산재보험제도를 보상 위주에서 생산적인 서비스체계로 전환시켜 재활서비스 수혜자를 2000년 17,000명에서 2005년에 540% 증가한 92,000명까지 확대하고, 산재노동자의 개인별 특성에 따른 다양한 재활 욕구를 적극 수용함으로써 재활서비스의 질적 향상을 가져올 것으로 기대하였다. 사회복귀가 곤란한 중증장애자 또는 고령 장애자를 위한 간병 및 보호시설을 건립하여 소외계층이 없도록 서비스를 제공하며, 산재근로자 원직장 복귀를 위해 고용지원금 제도를 도입하여 2000년 직업복귀율을 37%에서 2005년에는 70%로 2배 늘리겠다는 기대효과를 밝힌 바 있다.
넷째, 재활사업이 활성화됨에 따라 요양기간이 단축되고 보험급여의 절감효과가 있어 오히려 산재보험의 재정 건실화에 기여할 것이라고 밝혔으며, 구체적으로 1인 평균 요양기간이 117일에서 91일로 감소하고 요양 및 휴업급여가 8,500억 원에서 6,577억 원으로 절감될 것으로 기대하였다.

산재재활사업 5개년 계획의 성과와 문제점

현재 산재보험 재활사업 5개년 계획이 완전히 종료된 시점이 아니므로 공식적인 평가결과가 나오지 않은 상태이지만 현재까지 중간평가결과만으로 판단해 보았을 때 애초에 노동부가 ‘산재재활사업’을 추진하기 전 기대효과로 잡았던 목표점에는 많이 못 미치는 수준이라는 분석이 나오고 있다. 그러나 이러한 모든 면을 감안하더라도 최소한 그동안 상대적으로 소외되어 왔던 재활사업에 대한 관심이 증대되고 재활사업의 양적 확대가 이루어진 점은 높이 평가할 만 하다.
구체적으로 보면 재활사업비는 2005년 6월까지 총 2,173억 원이 집행되어 당초 계획인 4,650억 원의 절반에 못 미치지는 수준이지만 재활사업 수행 전 2000년 229억 원에 비해 매년 약 500억 원 정도의 예산이 고정적으로 지출되어 사업비는 2배 정도 증가하였다. 또한 재활서비스 수혜자가 대폭 증가하였고, 재활사업을 연계하기 위한 상담 인원은 2001년 22,570명에서 2004년 39,993명으로 증가하였으며, 재활사업의 수행기관으로 전국의 민간기관을 이용하여 지역적 한계를 극복하고 접근성을 증대시키는 효과를 거두었다. 또한, 재활상담체계의 구축, 다양한 재활프로그램의 개발 및 도입, 민간 재활서비스 전달체계와의 연계 및 활용 등을 통해 재활서비스 전달체계의 기반을 구축하였다는 평가를 받고 있다.
그러나 성과에 비해 많은 문제점이 지적되고 있다. 재활사업의 추진기간이 이제 5년째에 불과하며 앞으로도 지속적으로 수행하면서 개선의 여지가 있는 것도 사실이지만, 5개년 계획의 수행과정에서 드러난 여러 가지 문제점에 대해 적극적으로 개선하려는 노력이 요구된다.

산재재활사업 5개년 계획 목표설정과 사업방식의 오류

현재까지 지적되고 있는 문제점들은 다음과 같다. 첫째, 목표 설정의 오류가 지적되고 있는데, 애초 기대 효과로 잡았던 1인 평균 요양기간의 감소, 요양 및 휴업급여의 절감과 같은 부분은 재활사업 단독수행만으로는 효과를 보기 힘들고, 요양과 재활이 유기적으로 연계되어야 가능하다는 점을 볼 때 재활사업 단독 추진의 성과 목표로 잡기에는 부적절하다는 지적이 있다. 앞으로 평균 요양기간의 감소, 요양 및 휴업급여의 절감과 같은 목표 달성을 위해서는 산재보험의 여러 분야 즉 보상, 요양, 재활 등 여러 분야의 유기적인 연계를 통해 해결하여야 할 것으로 생각한다. 어느 한 분야만의 단독 사업으로 이러한 종합적인 지표를 개선하는 것은 어렵기 때문이다.
그 외 문제점으로 지적되는 부분은 현재의 재활사업은 요양자 중 재활서비스 지원이 필요한 사람을 선정해서 평가 후 그 사람에게 가장 적합한 재활서비스를 제공하는 능동적 차원이 아니라 재활서비스를 받기 위해 직접 찾아오는 사람만을 대상자로 선정하는 수동적인 사업 위주로 이루어지고 있다. 또한 재활서비스의 주요대상이 요양 초기의 환자보다 일정 기간이 지난 입원환자나 치료가 종결된 산재노동자가 대부분이므로 대부분 재활상담원들이 수행하는 업무는 노동자가 원하는 재활사업을 연계해주는 행정업무의 비중이 높으며 전문적인 심리상담이나 원직복귀를 위한 사업주와의 상담 등 중요한 업무의 비중은 일부분만 이루어지고 있는 문제점이 있다. 재활사업이 그 본래의 목적을 달성하기 위해서는 요양초기부터 적극적으로 개입하여 산재노동자들의 문제를 해결해주는 것이 필요하며. 이를 위해서 또한 재활서비스의 적절한 대상자를 능동적으로 발굴하고 적합한 서비스를 제공해주는 체계가 필요하다.

획일적인 산재보험 재활사업 서비스와 실적 평가시 성과지표의 부재

현재 산재보험 재활사업의 문제점으로 각각의 서비스들이 산재노동자들의 희망에 따라 단편적으로 제공되며, 제공되는 산재보험 재활사업도 아직은 선택의 폭이 좁고 획일적인 서비스라는 지적이 있다. 산재노동자의 상태와 직업재활 가능성은 다양함에도 현재는 이러한 다양함을 평가하고 알맞은 재활사업을 선택해주는 체계가 없음으로 재활사업의 효율성이 떨어진다는 지적이다. 또한 재활사업의 선택 폭과 관련해서도 산재노동자를 위한 재활서비스는 의료재활부터 심리재활, 사회재활, 직업재활에 이르기까지 매우 다양하며 여러 분야의 전문가들이 참여해야 함에도 불구하고 현재는 산재의료관리원, 재활훈련원 등에서 일부 재활 프로그램을 실시할 뿐 다양한 분야의 전문재활프로그램의 선택의 폭이 좁기 때문에 이러한 점도 개선의 여지가 존재한다는 것이다.
그 외에도 산재재활사업의 각 단위사업별로 실적을 평가할 때 성과지표가 설정되지 않아 실적 중심의 평가만을 수행할 수밖에 없어 각 단위사업별로 질 평가가 이루어지기 힘든 측면이 있다. 향후에는 근로복지공단과 산재관리원, 재활훈련원 등의 재활사업의 결과를 평가할 수 있는 다양한 성과지표를 개발할 필요성이 지적되고 있다.

재활서비스의 법정 급여화가 선결되어야

마지막으로 직장 및 사회복귀를 위해서는 다양한 재활서비스가 산재노동자들에게 제공되어야 함에도 재활서비스의 법정 급여화가 이루어지지 않아 재활서비스를 필요로 하는 모든 산재노동자가 이용할 수 없다는 점이다. 물론 우리나라 산재보험 재활사업은 아직 시작 단계로 재활서비스를 필요로 하는 모든 노동자에게 제공할 수 있는 만큼의 인프라가 구축되지 않은 한계가 분명히 존재하지만 앞으로 인프라 구축과 함께 재활서비스의 법정 급여화가 이루어질 필요가 있다. 현재 산재재활계획의 재활관련수가 개선사업에서 의료재활수가 개선과 후유 증상 진료 범위 확대분야만 들어가 있기 때문에 재활의 의미를 의료에만 국한하여 너무 좁게 보고 있는 한계점이 있으므로 향후 재활급여 도입에 대한 많은 연구가 필요할 것으로 보인다.

재활정책의 향후 과제 – 사례관리체계의 도입

현재 노동부는 2006년부터 제2차 산재보험 재활사업 5개년 계획을 추진할 계획에 있으므로 앞서 지적되었던 여러 가지 다양한 산재재활체계의 문제점들을 반영하여 2차 사업 기간 중에 양적 확대와 아울러 질적 수준의 향상을 위하여 포괄적인 재활서비스 전달체계를 만드는 데 노력을 기울여야 할 것으로 보인다.
현재 문제점들을 해결하기 위해 제시되는 여러 가지 대안들 중에서 가장 먼저 선결되어야 할 과제는 사례관리체계의 도입이라고 볼 수 있다. 현재 산재보험 재활서비스는 다양한 산재보험 관련 기관에서 제공되고 있기 때문에 산재노동자 개인이 제공되는 재활서비스를 모두 파악하기도 힘들뿐더러 제공되고 있는 재활서비스 중 자신에게 적합한 서비스를 고른다는 것도 힘들다. 이러한 문제점의 개선을 위해서 산재노동자 개개인의 특성에 맞는 재활서비스를 선택하고 요양 초기부터 가능한 이른 시기부터 단계적으로 재활서비스를 제공할 수 있도록 사례관리체계를 도입하여야 한다. 사례관리란 산재노동자를 요양부터 사회복귀 및 직업복귀까지 필요한 서비스를 조정해서 제공하거나 연계시켜 주기 위해서 한 사람의 재활상담원이 지속적으로 산재노동자를 관리하고 지원하는 방식으로 특히 산재노동자의 재활과정에 가장 적합한 방법으로 판단된다. 그러기 위해서는 현재 공단에서 위치가 불안정한 재활상담원의 지위와 권한을 강화하고 전문성을 높여야 할 필요성이 있다.

현재 보상위주 관리 개편 – 보상, 요양, 재활체계의 유기적 개선이 필요

또한 현재 근로복지공단의 보상위주 조직을 개편하여 요양과 재활서비스를 전담하여 전문적이고 효과적으로 관리할 수 있는 부서를 체계화하고 확대하는 것이 필요하다. 이러한 과정에서 중요한 것은 보상에서부터 시작하여 요양, 재활체계의 개선이 유기적으로 진행되어야 한다는 점이다. 산재보험체계에서 지적되는 문제점들은 매우 복합적인 원인에 의해서 나타나므로 다양한 분야의 정책대안을 포괄하는 것이 중요하다. 구체적으로 현재 요양치료와 재활서비스가 너무 단계적으로 분리가 되어 있는 점이 문제이다. 산재재해 초기부터 요양과 재활서비스가 포괄적으로 적용되어야 서로의 장점이 상승작용을 일으킬 수 있으나, 현재의 시스템이 투입된 비용에 대비하여 효율이 낮은 점은 두 부분의 연계체계가 부족한 점이 중요한 원인 중의 하나로 지적되고 있다.

마치면서

마지막으로 한 가지 지적하고 싶은 점은 우리나라의 경우 산재 장애인에 대한 정책은 말할 것도 없고 일반 장애인에 대한 재활정책은 훨씬 더 열악한 것이 사실이며 사회 전반적인 장애인 재활 정책에 대한 수준을 향상시키는 데에 있어서 산재 재활제도가 중요한 역할을 앞으로 수행해야 한다. 선진국의 경우에도 장애인 재활사업의 초기에는 산재노동자에 대한 재활사업이 주축이 되어 발전하여 결과적으로 일반 장애인 재활사업의 수준도 향상시키는 사례를 볼 수 있다. 물론 이는 산재보험의 재원이 안정적으로 공급되고 있고, 산재노동자는 직장에서 근무한 경험이 있는 사람으로 일반 장애인에 비해 상대적으로 직장복귀 의지가 높다는 점이 유리하게 작용한 결과라고 보는 견해가 지배적이다.
그러나 우리의 경우 아직 장애인 재활정책에 대한 사회적 논의나 합의가 부족하여 산재재활제도의 발전을 방해하는 측면이 강하다. 심지어는 일반 장애인 재활사업에 비해 산재노동자 재활 사업이 양적인 측면에서 우월하다는 점을 거꾸로 이용하여 산재노동자에 대한 재활사업에 투자가 너무 과다하여 형평성이 맞지 않는다는 주장을 하는 사람도 있을 정도이다. 향후 산재노동자의 재활사업이 우리 사회 전반적인 장애인 재활정책에 선도적 역할을 하기 위해서는 선진국의 사례에 대한 적극적인 홍보가 필요하며 산재재활사업이 궁극적으로 산재로 인한 사회적 비용을 경감시킨다는 차원의 연구가 필요하다. 물론 이를 위해서 현재 진행되고 있는 산재보험 재활사업 계획이 효과적으로 개선되어야 할 것이다.