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고 김용균 사망사고 진상규명 및 재발방지를 위한 석탄화력발전소 특별노동안전조사위원회

조사결과 종합보고서

 

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2019. 8. 19.(월) 11:00

고 김용균 사망사고 진상규명 및 재발방지를 위한

석탄화력발전소 특별노동안전조사위원회

[권고안의 주요내용]

○ 조사보고의 대상은 크게 세 가지 분야입니다.

첫째, 구조⋅고용⋅인권 분야, 둘째, 안전기술 분야, 셋째, 법⋅제도 개선 분야가 그것입니다.

 

○ 잘 아시다시피 ‘고 김용균 사망사고’는 석탄화력발전 사업장에서 발생하였습니다.

애당초 전력산업은 한국전력공사가 발전⋅송배전⋅전력판매 등 사업 전체를 통합 운영하여왔습니다.

그러다가 외환위기 이후 정부의 ‘전력산업 구조개편’ 정책에 따라 한전에서 발전사업이 수직 분리되면서 발전5사 및 한수원의 6개 자회사로 수평 분할(2001년)되고 민영화(2011년)되었습니다.

이와 함께 발전사업과 관련되는 발전 ‘정비’사업 및 연료⋅환경설비 ‘운전’사업은 외주화되었습니다.

민간개방을 통한 기술 경쟁 도입과 그에 따른 비용 절감이 명분이었습니다.

‘정비’사업은 원래 한전의 자회사인 한전KPS(구 ‘한전기공’)가 독점 수행해 왔습니다.

그러다가 발전산업 분할(2001년) 후 발전5사가 민간 정비업체를 육성하였습니다(2005년).

그 후 이들 정비업체들과 후발 정비업체들이 종전의 한전KPS의 정비물량 일부를 넘겨받으면서, 공개입찰에 의한 수주 경쟁을 계속해오고 있습니다.

‘운전’사업 역시 한전의 자회사인 한전산업개발이 도급받아(1992년 민영화) 수행한 이래 이를 거의 독점해 왔습니다(2003년 민영화).

그러다가 2009년부터 민간 협력업체들이 운전물량의 적은 부분을 넘겨받으면서, 역시 공개입찰에 의한 경쟁을 계속하고 있습니다.

 

○ 이제 ‘운전’ 공정의 내용을 설명드리겠습니다.

1차로, 부두의 선박에서 석탄연료를 하역합니다.

다음에, 컨베이어벨트를 이용, 저탄장까지 이송 후 저장합니다.

이어서, 저탄장에서 상탄기로 연료를 컨베이어벨트에 올려 이송한 후 혼탄설비에서 혼탄작업을 합니다.

다음, 혼탄을 콘베이어벨트로 이송해서 미분기로 분쇄합니다.

이렇게 미분한 연료를 각 호기의 보일러에 투입합니다.

다음에, 보일러에서 연료를 연소하여 증기를 발생시켜 터빈을 돌려서 전기를 생산합니다.

한편, 연소 시 발생하는 아황산가스는 탈황설비를 통해 정화시킵니다.

또한, 연소 후 남은 회는 회처리설비를 통해 처리합니다.

이 과정에서 사용하는 여러 설비를 제어⋅기동⋅운용하고, 설비를 주기적으로 순회⋅점검하면서 낙탄제거⋅응급조치 등을 하는 것이 ‘운전’ 업무에 해당합니다.

이러한 운전업무에 대해 몇 가지 주목할 점이 있습니다.

첫째, 석탄화력발전 사업에 가장 본질적인 역무입니다.

둘째, 일련의 과정이 연속되지 않으면 안 되는 흐름공정입니다.

셋째, 따라서 외부 협력업체가 하더라도, 원청 발전사 각 부서와 유기적으로 협업하면서 기능적인 공동작업으로 수행됩니다.

넷째, 협력업체가 수행하는 운전업무는 원청 발전사 사업장에서 이루어지는 이른바 전형적인 사내하청입니다.

비록 하도급의 형식을 취하고 있더라도 원청 발전사의 지휘감독이 있다고 볼 경우 그 실질은 파견관계라고 판단받을 가능성도 있습니다.

마지막으로, 컨베이어벨트 등 작업설비는 안전을 위협하는 요인들을 다수 안고 있고 작업환경은 건강에 유해한 요소가 매우 많습니다.

 

○ 이어서 ‘정비’ 공정을 설명드리겠습니다.

정비는 앞서 말씀드린 각종 설비의 예방점검⋅정비와 고장수리⋅복구를 위해 발전소에 상주하여 근무하는 역무입니다.

이 역시 발전사의 발전사업 운영에 필수적이고 일상적인 업무에 속합니다.

 

○ 정비⋅운전 업무의 민영화⋅외주화는, 정비⋅운전 기술의 경쟁력 강화 및 생산비용 절감 등 소기의 효과를 거두지 못했습니다.

오히려,

① 하청 협력업체들의 미숙련⋅저임금⋅불안정 고용을 촉발하였습니다.

② 발전사가 협력업체에 지급하는 도급비용 단가는 지속적으로 상승하였습니다.

③ 원청 및 하청은 모두 안전비용 지출이나 안전시스템 구축에는 무관심하였습니다.

④ 하청업체는 수급금액 중 노무비를 비정상적으로 사용하고 저비용으로 운영하는 방식에 편승하여 과도한 이윤을 취득하는 등의 결과로 이어졌다는 것이 위원회의 판단입니다.

한마디로 위험은 외주화되었을 뿐만 아니라, 외주화로 인하여 위험이 더욱 확대되는 방향으로 구조화되어, 노동안전보건이 심각하게 위협을 받는 상황이 일상이 되었습니다.

그리고 그 근원은 전력산업의 구조개편에 따른 민영화⋅외주화 정책에 기인한다는 것이, 역시 위원회의 판단입니다.

 

○ 구조⋅고용⋅인권 분야에서는 이렇듯 위험의 외주화⋅확대구조화⋅일상화가 노동안전보건에 초래한 결과에 대해 그 현황과 문제점을 짚어보고 노동안전권의 실질적 보장을 위한 개선방안을 권고하는

데 주력하였습니다.

 

○ 이에 관한 주요 권고안은 다음과 같습니다.

첫째, 발전사의 경상정비 및 연료⋅환경설비 운전 업무의 민영화⋅외주화를 철회하도록 권고합니다.

구체적으로,

– 연료⋅환경설비 운전업무는 발전5사가 해당 노동자들을 직접 고용하여 운영하는 것을 권고하고,

– 경상정비업무는 한전KPS로 통합⋅재공영화하는 것을 권고합니다.

둘째, 중장기적으로는 전력산업의 수직 통합을 적극 검토하되, 가장 먼저 발전사업 분야의 통합을 권고합니다.

셋째, 하도급 입찰 시 직접노무비에는 낙찰하한율을 적용하지 않도록 제도를 개선하고, 도급계약서상 직접노무비가 수급업체 노동자에게 전액 지급될 수 있도록 하는 방안 마련을 권고합니다.

넷째, 정비 및 운전 등 위험업무의 안전한 수행을 위한 필요인력의 충원 방안을 마련하고, 노동안전 관련 문제에 대한 원하청 공동교섭의 의무화나 산업안전보건위원회의 원⋅하청 공동 운영 등의 개선 방안 마련을 권고합니다.

다섯째, 산업재해가 되풀이되지 않도록 노동자의 안전권 보장을 위한 구체적인 권리가 현실화되도록 하고, 산업재해의 은폐 요인을 해소하는 방안으로 정부의 경영평가나 발전사 내부평가 지표에서 산업재해와 관련된 감점지표 제도의 개선을 권고합니다.

 

○ 이제 안전⋅기술 분야에 관해서 말씀드리겠습니다.

석탄화력발전소의 산업재해와 건강실태를 심층 조사한 결과 놀라운 사실을 확인하였습니다.

산재율은 발전산업 구조개편 시기에 급격히 증가했습니다.

사고 및 중독에 따른 의료이용률은 16년간 꾸준히 증가했습니다.

협력업체의 사고 및 중독 위험은 발전사의 5~6배를 넘었습니다.

협력업체 노동자들의 발전사 노동자들에 비해 유병률은 더 높고 치료율은 더 낮았습니다.

원하청 관계가 직접 안전위험요인으로 작용하여 사고 및 중독의 핵심 원인이 된 것으로 분석되었습니다.

이를 해소하기 위한 가장 효과적인 방안은 앞서 권고드린 구조⋅고용문제의 해결임을 재확인했습니다.

한편, 정비 및 운전업무의 외주화 여부와 관계없이 그 업무 자체에는 안전과 건강을 위협하는 여러 위험⋅유해 요인들을 안고 있습니다.

안전⋅기술 분야에서는, 이러한 발전사업 관련 업무의 위험성으로부터 노동안전을 확보하기 위해 어떠한 개선조치가 필요한가를 중심으로 검토하였습니다.

 

○ 이에 관한 주요 권고안은 다음과 같습니다.

첫째, 발전사의 임원으로 안전보건담당이사를 두는 등 사업주에게 안전에 대해 분명한 책임을 부과하는 안전관리조직체계가 구축되도록 하는 방안의 마련을 권고합니다.

둘째, 발전소에는 다양한 위험이 존재하고 있음에도 현재의 사고원인 조사 방식과 안전보건 위험요인의 예측⋅평가⋅관리를 목적으로 하는 위험성 평가제도에는 여러 문제점이 있는 것으로 확인되었습니다.

이에 대한 전반적인 개선과 함께, 특히 원⋅하청 공동의 안전보건조직체계의 강화와 운영방법의 개선 방안을 마련할 것을 권고합니다.

셋째, 발전소 안에는 석탄연료의 취급에 따라 부분적으로 탄광에 비견할 만한 다양한 1급 발암물질 등 고독성 유해화학물질로 결정형 유리규산, 벤젠, 일산화탄소 등이 상존합니다.

특히 정비작업이나 옥내저탄장에서 노출 가능성이 매우 높은 것으로 확인되었습니다.

하지만 이를 비롯한 여러 가지 건강관리 위험요소에 대한 인식 및 관리시스템이나 작업환경관리가 제대로 이루어지지 않고 있다고 판단되었습니다.

이에 대한 집중적인 관리방안을 마련하도록 하고, 직업병 예방 등의 활동을 위한 전문인력(산업보건의)과 의료시설(부속의원)을 갖추어 원하청 통합의 효율적인 보건관리 체계를 확립하도록 하는 방안이 마련되도록 권고합니다.

넷째, 노동안전보건에 관한 활동에 노동자나 노동자대표의 참여권이 실질적으로 보장될 수 있는 다양한 방안과, 명예산업안전감독관의 선임과 활동이 실효적으로 보장될 수 있는 제도 강화 방안 등이 마련되도록 권고합니다.

다섯째, 시설설비의 개선입니다.

컨베이어벨트에 일부 설계적 오류가 있습니다.

원료비 절감을 위해 저열량탄을 사용하는 바람에 기계적 부하와 낙탄 발생량이 증가하는 현상도 확인되었습니다.

일부 점검 통로에는 안전 철망이 제대로 갖추어지지 않았고, 낙탄 처리를 위한 살수 및 진공 설비가 설치되지 않았습니다.

이를 비롯하여 안전 위험요인으로 작용하는 사항들에 대해 운영 및 관리 방법을 개선하는 방안이 마련되도록 권고합니다.

여섯째, 안전문화의 기반이 되는 정보공유문화, 신고문화, 유연문화, 공정문화, 배움문화 등의 구축이나 증진을 위한 시스템을 확립⋅운영하는 방안이 마련되도록 권고합니다.

 

○ 끝으로 법⋅제도 개선 분야에서는 단순한 석탄화력발전 사업장에 국한하지 않고 총체적으로 어느 사업장에서건 노동안전보건을 담보하기 위한 법이나 제도 개선 방안을 검토하였습니다.

 

○ 그 주요 권고안은 다음과 같습니다.

첫째, 정부의 산업안전보건 관리감독을 위한 인력⋅조직체계 및 운영상 문제점을 개선하기 위한 전문성⋅독립성 향상 방안, 고용노동부 안의 조직 개편⋅강화 방안 등의 마련을 권고합니다.

둘째, 노동안전에 대한 기업의 법적 책임을 강화하기 위한 방안으로 산업안전보건법령의 개정, 중대재해기업처벌법의 제정, 징벌적 손해배상제도의 마련 등을 권고합니다.

셋째, 기업이 자신이 얻는 이윤이 사회관계망 속에서 얻는 것임을 인식하고 주주뿐만 아니라 노동자⋅소비자⋅협력업체⋅지역사회 등 관계자들의 이익을 두루 고려하는 사회책임경영에 주체적으로 나아갈 수 있도록 하는 사회적 네트워크 구축, 인증⋅평가제도, 사회적 검증제도, 각종 인센티브 정책 방안 마련을 권고합니다.

 

[향후 계획 및 마무리 말씀]

○ 이것으로 보고서의 주요 권고안 요약발표를 마치겠습니다.

발표해 드린 내용을 제외한 나머지 사항은 별도로 마련한 보고서 전문(全文)과 보도자료를 참고해 주시기 바랍니다.

 

○ 마지막으로 향후 계획을 말씀드리겠습니다.

이미 들으신 대로, 위원회가 제시한 권고안은 그 모두를 따라잡기 힘들 정도로 아주 많습니다.

오랫동안 쌓여온 문제이고 얽히고설켜 있어서, 단편적인 방책만으로 풀기 어려운 문제라는 방증이기도 합니다.

위원회는 위원회가 제시한 권고안이 유일한 해결방안이라고 주장하지는 않습니다.

다만, 위원회가 각고의 노력을 다하고 최대한 숙고하여 제시한 권고안이 발판이 되어 노동안전을 한 발자욱이라도 앞당기게 할 수 있기를 강력히 희망합니다.

 

○ 위원회는 오는 9월 말까지만 존속합니다.

위원회가 해산된다고 하여 위원회에게 부여된 소명도 사라지는 것은 결코 아닙니다.

마침 위원회의 설립 및 운영의 근거가 된 국무총리 훈령 제737호에서는, 위원회의 권고사항이 관계 정부 부처의 정책에 적절히 반영될 수 있도록 관리하는 데 필요한 점검회의를 개최할 수 있도록 규정하고 있습니다.

이를 위한 점검회의의 구성 및 운영 등에 관한 건의도 보고서에 포함되어 있음을 알려드립니다.

 

○ 위원회는 보고서에 우리 사회의 노동안전을 향한 위원들의 간절한 소망을 담았다고 감히 자부합니다.

그러나 노동안전을 향한 발걸음은 이제 겨우 한 발짝을 떼었을 뿐입니다.

국가가 나머지 책무를 다해야 하고, 우리 사회공동체가 끊임없이 주시해야 합니다.

이것이 조사보고 발표에 즈음한 위원회의 마지막 희망입니다.

경청해 주셔서 감사합니다.

 

○ 마지막으로 향후 계획을 말씀드리겠습니다.

이미 들으신 대로, 위원회가 제시한 권고안은 그 모두를 따라잡기 힘들 정도로 아주 많습니다.

오랫동안 쌓여온 문제이고 얽히고설켜 있어서, 단편적인 방책만으로 풀기 어려운 문제라는 방증이기도 합니다.

위원회는 위원회가 제시한 권고안이 유일한 해결방안이라고 주장하지는 않습니다.

다만, 위원회가 각고의 노력을 다하고 최대한 숙고하여 제시한 권고안이 발판이 되어 노동안전을 한 발자욱이라도 앞당기게 할 수 있기를 강력히 희망합니다.

 

○ 위원회는 보고서에 우리 사회의 노동안전을 향한 위원들의 간절한 소망을 담았다고 감히 자부합니다.

그러나 노동안전을 향한 발걸음은 이제 겨우 한 발짝을 떼었을 뿐입니다.

국가가 나머지 책무를 다해야 하고, 우리 사회공동체가 끊임없이 주시해야 합니다.

이것이 조사보고 발표에 즈음한 위원회의 마지막 희망입니다.

경청해 주셔서 감사합니다.