번역연재 : 산재보험제도를 둘러싼 전투 ①
미국 산재보험제도의 “위기”만들기와 자본의 공격
제임스 엘렌버거 (Jame N. Ellenberger)
게리 브루멧은 1997년에 건설업에 종사하면서 일년에 35,000달러를 벌었다. 그해 8월, 그는 일을 하다가 허리에 심각한 상해를 입었다. 그 상처는 무척 깊어서 보험회사의 의사와 물리치료사에게 치료를 받은 후에도 35,000달러를 벌던 건설업으로 돌아갈 수 없었다. 고등학교를 졸업하지 못했던 브루멧은 신용상태가 매우 좋았고 켄터키 스텐포드에 방 3개짜리 집을 가지고 있었다. 현재 브루멧은 하루에 5.15달러를 버는 피자배달을 하고 있다. 그는 집을 잃었고, 전화가 끊겼으며, 트레일러 안에서 살고 있다.
1996년 이전에, 켄터키에서 산재노동자들은 그들의 이전 직업 경력, 나이, 교육, 건강 상태 기초하여 노동력 상실에 대한 보험급여를 받았다. 그러나 주지사 폴 페톤은 보상체계를 “개혁”하기 위해 1996년 말 의회의 특별회기를 요청했다. 석탄회사의 경영자로서 수백만 달러를 벌어들였던 주지사 폴 페톤은 노동자에 대한 보험 비용이 사업주들에게 지나친 부담이라고 주장했다. 오늘날 보험급여는 단지 노동자가 겪은 의료적 손상만을 고려하는 ― 그리고 의도적으로 개인의 노동능력 손실의 효과를 무시하는 ― 의학적 “가이드라인”에 기초하고 있다.
1996년 법이 개정된 후에, 브루멧은 520주에 대해서 주당 187달러를 받거나 총액으로 73,000달러를 받을 수 있었을 것이다. 오늘날 1996년 법개정 덕분에, 브루멧은 단지 425주에 대해서 주당 22달러를 받을 수 있을 뿐이다. 만약 그가 보험회사와 “결산”하기로 결심한다면, 그는 한번에 7,400달러를 받을 것이다.
지난 10년은 “개혁”을 가장하여 산재보험에서 수많은 변화들이 있어왔다. 사업주들과 보험업계에 의해서 추진된 이러한 변화들은 보험급여의 절감, 보상범위의 축소, 질적으로 낮은 의료 서비스, 그리고 산재노동자의 오명으로 결론지어졌다. 그 결과는 명확해졌다. 산재노동자의 보험급여 청구건수는 극적으로 줄어들었다. 국립사회보험연구소(National Academy of Social Insurance)에 따르면, 보험급여는 1992년 이후 23% ― 총액 100달러 당 1.66달러에서 1.28달러 ― 감소하였다.
사업주가 내는 보험료는 지난 3년간 거의 60억 달러가 감소하였고 산재보험은 모든 재해보상의 영역 중 가장 많은 이익이 남는 보험사업이 되었다.1) 이 글은 수백만의 노동자들에게 해가 되는 이러한 극적인 변화가 어떻게 주 마다 사업주와 보험업자에 의해서 성공적으로 강요될 수 있었는가에 대한 이야기이다. 오하이오 노동운동과 맞닥트리기 전까지, 그것은 성공적이다.
최초의 국가적 사회보장체계
거의 한 세기 전, 비스마르크가 집권했던 독일로부터 영국을 통해서 수입된 산재보험제도는 매우 빠르게 대다수의 주에 도입되었다. 1911년부터 1920년의 불과 10년 사이에, 노동자가 직업과 관련된 상해와 질병에 대한 치료와 보상을 요구하기 위해 사용자의 무관심에 대해서 소송을 하는 방식의 유일한 구제 시스템을 대체하기 위하여 7개 주를 제외한 모든 주에서 그와 같은 법이 제정되었다.2)
산재보험은 노동과 자본 간의 중요한 합의 또는 교환(trade-off)이다3) 라는 자주 반복되는 말을 중단시킨 것은 산재보험이 소개되는 동안 입법화에 영향을 줄 수 있는 노동조합의 능력이 없었다는 사실이었다. 예를 들어, 주의회 의원들이 아동노동을 금지하거나, 안전과 건강에 관한 법률을 통과시키거나, 노동시간을 규제하는 것은 거의 불가능했다. 그 사안에 대한 격렬한 토론 후에, 노동운동은 그 계획을 묵인했다. 그러나 사무엘 고스퍼는 산재보험을 포함한 사회보험의 위험을 경고했다. 그는 사회보장이 사람들을 집단이나 계급으로 나누는 효과가 있고 통제력을 노동자와 노동자 조직으로부터 “중요한 결과(grave consequences)”를 가져오는 다른 정부기관에게 넘겨줄 것이라고 주장했다. 그는 다음과 같이 강조했다.
산업적 자유는 임금노동자들이 그들의 노동력에 대해서 완전한 통제력을 가졌을 때와 장소에서 존재한다. 그들의 노동력에 대한 통제력을 외부 인사들에게 위임하는 것은 임금노동자들의 경제적 힘을 제거하는 정부기관의 힘을 증대시킨다. 누가 이러한 새로운 정부기관의 통제력을 갖던 간에 일정 정도 노동자에 대한 통제력을 얻는다. 노동자들이 그 정부기관에 대해서 통제력을 보증할 수 있는 것은 아무것도 없다. 그것은 아마도 고용주에 의해서 통제될 것이다.
사람들이 무엇을 산재보험의 역사적 토대로서 바라보던 간에, 산재보험이 고용과정에서 노동환경으로 인해 다치고, 병들고, 죽는 사람들을 돌보는 수단과 방법으로 받아들진 것은 사실이다.
“위기” 국면의 설정
부적절하고 불공정한 보상범위와 보험급여에 대한 광범위한 불만족에 대하여, 1970년 의회는 직업적 안전과 건강에 간한 법률(Occupational Safety and Health Act)에 대통령이 국가위원회(National Commission)를 두도록 하는 조항을 추가했다.
이 위원회는 법이 충분하고, 적절하고, 평등한 산재보험체계를 제공하는지를 결정하기 위한 포괄적인 연구와 주의 산재보험 대한 평가를 수행한다.
사업주, 노동자, 보험업자, 학자 등의 대표들로 구성된 닉슨의 위원회는 1972년에 만장일치로 제도를 개선하기 위한 84개 권고항을 만들었다. 권고항 중 19개항이 주에 기초한 제도의 미래에 핵심적인 것으로 이야기되었고, 위원회는 만약 적용하지 않는다면 연방정부가 국가 기준의 이행을 보증해야 한다고 경고했다.4) 보상범위와 보험급여 모두가 대부분의 주에서 증가한 반면, 19개항의 이행은 위원회의 최소 기대에 매우 부족한 것이었다.
점차 확대되는 산재보험의 보상범위를 정당화하기 위해 적절한 법개정을 활용하면서, 보험업자들은 당국과 사업주들의 반대에 부딪치기 시작했다. 직업병의 수와 정도에 대한 태도를 변화시킬 기회를 깨닫고 보험업자들과 그들의 사용자 연합은 보험료의 상승을 예로 들면서 산재보험체계가 “위기(crisis)”라고 선언했다.
게임의 계획은 사실 매우 단순했다 : 노동과정에서 다치는 위험과 실제를 혼란시키기 위해 산재보험에서 “위기(crisis)”를 사용하여 정책결정자들이 보험급여를 줄이고 보상범위를 엄격히 하도록 만든다. 텍사스와 오레곤은 산재보험제도의 “위기(crisis)”가 이후에 일어날 변화에의 수많은 영향을 주였던 변화를 이끌어낸 최초의 주들이었다.
텍사스의 사례
보상보험에 관한 국가위원회(National Council on Compensation)에 따르면 텍사스에서 산재보험급여는 실제로 61.6% 증가하였음에도 불구하고 “지난 3년간 148% 증가하였다”고 알려졌다. 재계는 어떻게라도 도화선에 불을 붙이려 했다. 산업사고위원회(Industrial Accident Board)에서 재계 대표들은 사업주들에게 법개정을 위한 로비를 촉구하면서, 최근 보험료의 증가는 “일하다가 다친 것으로 빨리 돈을 벌려는 노동자들과 그들을 돕는 의사와 변호사들에 의해 부추겨지고 있다”고 주장했다.
공화당 출신 주지사 빌 클레멘츠는 이미 두 차례 산재보험제도의 개정 청원을 위한 의회의 특별 회기를 요구했었다. 1989년 12월 초, 그는 세 차례에 걸쳐 개회를 요구했다. 이것은 산재보험법 개정을 지지하는 의원들에게 10,000달러 수표를 돌리기 위해 주 의회 마당에 서있었던 텍사스 양계업의 제왕인 Lonnie “Bo” Pilgrim에 의해서 악명 높아진 의회 회기였다.5)
1991년 7월에 효력을 발휘하기 시작한 수많은 개정 내용들 중에서 두 가지 중요한 특징은 산재노동자에 대한 보상이 극적으로 감소하였다는 점이다. 첫 번째 특징은 영구적인 부분 장애가 보상받는 방식과 관련되어있다. 이전 법에서, (나이, 교육, 경력 등등) 많은 요인들이 노동자가 감수해야 할 “노동능력의 상실(loss of wage-earning capacity)”의 내용을 결정하는 데에 고려되었다. 새로운 법에서는, 그러한 변수들이 단지 미국의료협회(AMA: American Medical Association)의 영구손상에 대한 평가 지침(Guides to the Evaluation of Permanent Impairment)의 두 번째 판에만 기초할 것이었다.
더구나, 보험급여에는 두 가지 차원이 있었다. 첫 번째는 지침에 따른 각 손상의 정도에 대하여 산재노동자는 3주치 보상을 받을 자격이 부여된다는 것이다. 이른바 “보조금(supple-mental)”인 두 번째는 단지 산재노동자가 지침에 따라서 15% 이상의 손상을 입었고 일자리를 얻기 위한 매우 성실한 노력을 해왔지만 현장으로 돌아갈 수 없었거나, 일자리를 얻었지만 손상에 의한 직접적인 결과로서 이전보다 수입이 20% 이상 적게 번다는 조건에서만 결제되었다. 그 충격은 극적이었다. ― 1993년에 전체 산재노동자의 단지 2%만이 보조금에 대한 자격이 주어졌다.
두 번째 특징은 산재노동자가 법적 대표성을 얻는 노력을 더욱 어렵게 만들었다. 이것은 법률 대리인들이 산재 사건을 수임하는 것을 매력적이지 않게 대리인이 보상받는 방법을 변화시키는 것에 의해서 완성되었다. 이 또한 그 결과가 극적이었다. ― 보험회사는 더욱 많은 법률 대리인을 갖게 되었지만 노동자들은 점차 대표성을 상실했다.
텍사스의 AFL-CIO는 법정에서 새로운 법의 합헌성에 대해 이의를 제기했다. 심리 공판은 1990년 12월에 일시적인 효력 중지를 명령했고, 주 법원 판사 레이 페레즈는 미국의료협회(AMA)의 지침을 사용하는 새로운 법이 불합리하고 독단적이며, 사업주와 보험업자가 법률자문을 얻지 못하도록 하는 것은 아무것도 없는 반면 법정대리인들이 산재노동자를 대표하지는 못하도록 하고 있다고 판결했다. 항소심에서도 텍사스 지방법원은 법 전체가 위헌적이라고 판결했다. (그 법은 이러한 소송 과정 동안에도 유효하도록 허가되었다) 그러나 1994년 12월, 텍사스 고등법원은 이전의 판결을 뒤집고 1989년 법의 타당성을 지지했다.
텍사스 AFL-CIO의 의장 조 건은 법원이 “보험회사와 재계의 이익”만을 고려했다면서 그 법이 완전히 유효해진 이후 청구된 보상 건수는 절반으로 감소한 반면 보고된 산재노동자의 숫자가 증가했다고 밝혔다. 건은 텍사스가 산재보험제도가 효율적이라는 환상을 만들어냈지만, “이 경우에 효율은 생명을 파괴할 수 있다”고 지적했다.
산재노동자 비난하기
텍사스와 오레곤에서 사업주와 보험업자가 벌인 캠페인은 많은 노동자의 보상청구가 의심스러운 것이라는 생각을 심으려는 노력과 관련되었다. 이 캠페인의 중요한 구성요소는 이러한 “의심스러운(suspect)” 산재보상청구의 비용에 대한 정책결정자의 태도에 초점을 맞추고 보상범위와 비용을 줄이려는 법개정을 강제하기 위해 소동을 일으키고, 제도의 운영에 대한 자신들의 통제력을 강화시키기 위한 것이었다.
이러한 비판 전략은 산재보험의 청구자들을 협잡꾼, 사기꾼, 나이롱환자로 몰아세우려는 노력이었다. 그렇게 함으로써 산재보상제도에 의해 보험급여를 청구하는 모든 노동자에게 “비난(stigma)”이 따라다니도록 하고 ― 아마도 노동자들이 법적으로 보장된 권리를 주장하는 것을 꺼리도록 만드는 것을 기대하였다.
1991년 말과 1992년 초의 열흘 동안에 미디어 초점의 “일치(coincidence)”는 정말 놀라운 것이었다. 노동자에 의한 사기와 제도의 뻔뻔스러운 악용을 전하는 6개의 기사와 연재물들이 주요 일간지와 TV에 보도되었다. 뉴욕타임즈는 1991년 12월 29일자 일면에 “산재보험에서 엄청나게 많은 사기가 발각되었다”라고 대서특필했다. 그 기사의 일부는 많은 사람들이 보상 받을만한 산업재해 없이 어려운 시기에 임금손실에 대한 보상과 보조금을 얻기 위해서 산재보험을 이용한다고 생각하는 산재보험연구소(WCRI: Workers Compensation Research Institute) ― 이 연구소는 보험업계의 기금으로 운영된다 ― 소장 리차드 빅터에게서 인용되었다.
다음날, 타임지는 “산재보험은 사기꾼들과 함께 수수께끼를 풀고 있다”고 전하면서 “부정행위”에 대한 보험업자의 강력한 단속을 세세히 보도하고 오레곤 주의 사례에 대한 장황한 기사를 게재했다. 월스트리트 저널은 뉴욕판 석간에서 치솟는 보험급여에 대해 기술하고 증가의 원인을 실업수당이 만료된 후에 보상금을 수령하고 있는 노동자들의 탓으로 돌리는 산재보험연구소(WCRI) 리차드 빅터의 인터뷰를 실었다. 로스엔젤레스 타임즈는 뉴욕판 조간에서 전면을 할애하여 산재보험에서 수십억이 “강탈(stolen)”당하고 있고 “사기가 높은 산재보험급여 지출의 주된 원인 중 하나가 되고 있다”고 보도했다. ABC방송의 프로그램 20/20에서는 이틀 후 “피를 빨리는 산재보험제도”이라는 제목으로 산재보험 사기에 대한 특집을 방영했다. 세크레멘토 비(Sacramento Bee)는 “산재보험의 악용 : 도둑 심보”이라는 제목의 칼럼으로 뒤를 이었다. 그 칼럼에서 필자는 산재보험제도가 “게으름뱅이와 정직하지 못한 사람들의 주차장으로 변해가고 있다”고 전했다. 이틀 후, 비(The Bee)는 “상승한 산재보험료의 1/4이상이 사기로 설명될 것이다”라는 사설을 썼다.
예상대로, 반노동자적 의원들은 난투극으로 뛰어들었다. 1월초 미디어의 공격 이후 며칠 내에 콜로라도주 의원들은 산재보험의 보험료 중 15%를 사업주들로부터 노동자들에게 부담하게 하는 법안을 제출하였다. 이 법안은 이러한 조치가 노동자들이 사기적인 보상 청구를 하는 동료 노동자들을 고발하게 만들 것이라는 생각에 기초하였다.
보험업자, 보험제공자, 사업주, 노동자 누구에 의해 저질러진 것이든 모든 사기는 해롭기에 처벌받아야만 하지만, 캠페인의 초점은 거의 전적으로 노동자에게 초점이 맞추어졌다. 돈에 관한한 사업주들과 보험업자들은 노동자들보다 사기에 대해 더 많은 책임이 있다. 주 정부들이 사기에 대한 조사단을 만들기 시작함에 따라, 그들은 노동자들의 “수많은(massive)” 사기 사례에 대한 증거가 거의 없다는 것을 알기 시작했다. 사실, 캘리포니아에서의 한 연구는 보험청구 사기가 0.3%라고 밝혔고, 워싱턴에서 또 다른 연구는 노동자의 사기가 0.6%라는 것을 밝혀냈다.
놀랄 것도 없이, 사기 캠페인은 바라던 효과를 가져왔다. 최근 연구는 명백하게 노동자보상의 자격이 있는 노동자들 중 많은 수가 (이 연구에서는 75%) 산재신청을 선택하지 않았다는 사실을 드러냈다. 노동자들과 관리자들이 산업재해를 날조되고 과장된 것으로 생각하리라는 우려, 해고되고나 승진의 기회를 박탈당할 것이라는 걱정, 그리고 심지어 의료제공자들이 산재보험의 경우에 대한 “치료”를 원할지 어떨지에 대한 불안감까지를 포함한 두려움이 산재신청을 하지 않는 이유로 자리 잡았다.
1) 가장 최근의 자료로서 1997년 산재보험의 평균이윤율은 14.3%였다. 조망해보면, 자동차보험의 같은 영역에서 평균이윤율은 5.5%, 화재보험은 5.4%였다. National Association of Insurance Commissioners, Report on Profitability By Line By State in 1997, 1998.
2) 노동자 보상은 직업으로 인하여 다치거나 아프게 된 노동자에게 수입과 치료를 제공하는 것으로 가정되었다. 사망에 대한 보상은 산재로 사망한 사람의 살아 있는 배우자와 아이들에게 제공된다. 대부분의 노동자들은 주법이나 연방노동자, 철도노동자, 선원, 항만노동자, 조선소 노동자 등에 관한 개별법을 통해서 보호받는다.
3) 몇 년 동안, 노동자 보상은 사업주의 잘못을 증명하는 것 없이 직업과 관련하여 다친 노동자가 보상이 “보장된” 곳에서 노동과 자본 간의 “거래(deal)”로 알려져왔다. 이러한 ”당연하고 확실한“ 보상을 제공하는 대가로 사업주들은 유일한 구제의 원칙 하에서 소송으로부터의 면제를 보장받았다.
4) 노동자보상법에 대한 국가위원회 보고서, Government Printing Office, 1972.
5) “1991년 올해의 얼간이는 1989년 그가 했던 일로 인하여 선정된 양계업의 제왕 Lonnie “Bo” Pilgrim였다. 그는 그가 반대했던 노동자보상법안을 심사하였던 정책결정자인 텍사스 주의회의 마당에서 1만달러짜리 수표를 돌렸다. Bonehead는 Pilgrim이 ‘기본적으로 하찮은 정치인들에게 9,999.75달러를 초과 지출했다는 점에서 유죄이다”라고 말했다.
