갈등과 대립을 지속적으로 야기하는 근로복지공단

수많은 정부조직 및 정부산하기관들 중에서 올해 언론에 자주 등장했던 곳을 꼽는다면 단연 근로복지공단이 으뜸이라고 할 수 있다. 그러나 언론에서 접할 수 있는 근로복지공단의 모습은 그 이름에 걸 맞는 좋은 모습이 결코 아니었으며, 항상 민원인들과 갈등을 야기하고 문제를 일으켜 눈살 찌푸리게 하는 모습이었다.
근로복지공단은 2004년도 말부터 연달아 ‘근골격계질환 업무관련성 인정기준 처리지침’, ‘요양업무 처리규정 개악안’ 등을 지역지사에 하달함으로써, 가뜩이나 높았던 피재노동자들과의 ‘담’을 더욱 견고히 하였다. 또한 2005년 6월에는 ‘과격집단민원 대응요령’이라는 이상한 지침을 마련하여, 피재노동자들을 예비범죄자 취급하고 실제로 고소·고발·가처분을 남발함으로써, 피재노동자들로부터 완전히 등을 돌렸다. 뒤이어, 하이텍알씨디코리아 요양신청불승인, 서울북부지사 직원의 폭언사건, 서울대병원 몰카 사건 등에서 보여준 근로복지공단의 모습은 ‘근로복지’라는 단어의 의미를 무색하게 할 정도이다. 더욱이, 올해 들어 잇따라 터지고 있는 근로복지공단 직원들의 비리 사건들은 요양승인을 위해 100일이 넘게 노숙농성을 하고 단식까지 해야 하는 피재노동자들에게 더욱 심한 분노와 박탈감을 안겨주고 있다.
결국, 현재 근로복지공단은 피재노동자들에게 질 좋은 서비스를 제공하고 원활한 사회복귀를 돕는다는 설립 취지와 전혀 상반된 길을 가고 있다. 또한 공공행정기관으로서 민원인들에게 지켜야할 최소한의 원칙과 예의조차 어기고 있어서 일반 공공행정기관들보다 오히려 더 많은 분노와 고통을 민원인들에게 안겨주고 있다. 이 대목에서 필자의 머릿속에는 여러 가지 질문들이 떠오른다. 근로복지공단은 왜 이처럼 많은 문제들을 스스로 야기하고 있는 것일까? 과연 근로복지공단은 이와 같은 문제점들의 심각성을 모르고 있는 것일까? 아니면 해결할 의지가 없는 것인가? 또한 이를 해결할 수 있는 방안은 없는 것인가? ‘근로복지공단의 개혁’이라는 화두는 이와 같은 질문들에 대한 해답을 찾는 것으로부터 시작되어야 한다.

근로복지공단이 스스로 피재노동자들로부터 멀어지고 있는 원인은 무엇인가?

산재보험제도의 보험사업자이자 현재의 문제점들을 스스로 야기하고 있는 근로복지공단이 자신의 문제점을 모르고 있다고는 생각하지 않는다. 근로복지공단도 현재 자신들이 봉착하고 있는 문제점들을 잘 알고 있으며, 어쩌면 그 해결 방안까지도 잘 알고 있을 것이다. 그러나 산재보험의 제도적 한계로 인하여 근로복지공단은 동일한 문제점들을 계속 양산해내고 있으며, 오히려 악화시키고 있는 측면이 강하다. 즉, 산재보험의 제도적 한계에서 비롯된 문제점들이 근로복지공단이라는 행정시스템을 통하여 현상화되고 있는 것이다. 따라서 근로복지공단의 문제점과 개혁의 방향을 이야기하려면, 근로복지공단 자체에 초점을 맞추기보다 산재보험의 제도적 한계 지점들에 초점을 맞추어야 한다.

① 보험재정에 대한 그릇된 관점
– 보험재원은 징수된 보험료로만 충당되어야 한다?

현행 산재보험제도하에서, 산재보험기금은 근로복지공단이 징수하는 보험료로 충당되고 있으며, 이를 위해 근로복지공단은 노동부로부터 징수권을 넘겨받아 행사하고 있다. 나아가, 근로복지공단은 이렇게 확보된 보험 재원을 기반으로 하여 보험급여를 청구하는 피재노동자에 대한 보상권(승인권)을 행사한다. 이와 같은 일련의 행정시스템은 언뜻 보면 아무런 문제가 없는 듯하지만, 현재 나타나고 있는 근로복지공단의 문제점들이 대부분 여기서 기인하고 있다.
보험사업자인 근로복지공단이 보험료를 징수하여 이를 주된 보험 재원으로 활용하는 것은 문제 삼을 수 없다. 그러나 보험 재원이 징수된 보험료에 의해서만 충당되어야 한다는 정부 및 근로복지공단의 관점은 매우 심각한 문제이다. 이와 같은 관점 때문에, 정부는 보험재정 적자가 발생한 2004년과 2005년에 대하여 이를 근로복지공단의 잘못된 재정운영으로 단순 치부해 버리고 있다. 또한 근로복지공단은 그 원인을 피재노동자들의 ‘도덕적 해이’로 치부해 버리면서 모든 원인을 피재노동자들에게 전가하고 있다.
결국 근로복지공단은 현재의 보험 재정의 적자를 해결하기 위해서 또 다른 권한인 보상권을 활용하여 보험급여의 요건을 더욱 까다롭게 하고 있으며, 피재노동자들을 통제하고 감시하기 위한 각종 방안들을 만들어내고 있다. 근로복지공단이 2004년도 하반기 이후부터 지속적으로 내놓고 있는 제반 업무처리 지침과 지침 개악안, 그리고 보험급여 요건에 있어서의 후퇴와 보수화 등은 그 결과물들인 것이다. 상황이 이렇다보니, 이전까지 인정되던 업무상 재해가 하루아침에 업무외 재해로 둔갑해 버리고 있으며, 이에 대한 민원인들의 저항이 거세지자 이에 대응하기 위한 일련의 지침과 지침에 근거한 폭력적 대응이 불가피하게 된 것이다.

② 과도한 기능의 집중
– 근로복지공단에만 모든 권한과 기능을 집중시켜야 한다?

현재 근로복지공단이 담당하고 있는 업무는 “보험가입자 및 수급권자에 관한 기록의 관리·유지, 산재보험료, 고용보험료 기타 징수금의 징수, 보험급여에 관한 조사와 승인 업무, 보험시설의 설치와 운영, 피재노동자에 대한 재활·상담사업, 노동자들의 복지 증진을 위한 사업, 심사(행정심판)에 대한 결정” 등으로서, 산재보험제도와 관련한 모든 권한과 기능을 담당하고 있다. 그러나 실제로 이를 수행하는 인원은 전국 지역본부, 지사를 통틀어서 3,600여명에 불과하며, 이마저도 계약직, 일용직, 어린이집 직원 등 비정규직 1,100여명을 포함한 숫자이다. 결국, 근로복지공단은 매우 적은 인원을 가지고 산재보험제도의 모든 권한과 기능을 수행하고 있는 것이다.
이와 같은 상황에서, 행정서비스의 ‘전문성 결여’와 ‘서비스 질 하락’이 나타나고 있으며, 그 피해는 고스란히 피재노동자들에게 그대로 전가되고 있다. 앞서 살펴본 근로복지공단의 담당 업무들은 그 내용상 경중을 따지기 힘들며, 피재노동자들의 입장에서는 하나하나가 반드시 필요한 사업들이다. 그러나 하나의 기관에서 그것도 매우 적은 인원들이 이를 담당하다 보니, 모든 서비스가 전반적으로 부실화되는 경향이 나타나고 있는 것이다. 근로복지공단 스스로 사업의 핵심이라고 주장하고 있는 ‘징수 업무’의 경우에도 징수율이 80%에 불과하며, ‘보상 업무’의 경우에도 잘못된 법률적 판단과 조사 미비 등에 기인하여 추후 행정심판 및 소송 등을 통하여 번복되는 비율도 20%가 넘고 있다.
구체적으로 살펴보면, 징수 업무의 경우 근로복지공단이 담당하는 사업장은 1인 이상을 고용하는 전사업체이므로 이는 일종의 준조세 징수 업무라고도 할 수 있다. 그런데 이를 정규직 2,500여 명 중에서 일부만이 담당하고 있는 것이다. 유사한 업무를 수행하고 있는 국세청의 직원 수가 17,000여 명에 이르는 것과 비교하면, 그 사업의 규모를 감안하더라도 80%라는 징수율이 오히려 대단할 정도이다. 보상 업무의 경우에도 제대로 된 현장조사와 의학적 자문을 토대로 전문적인 법률적 판단을 요하는 핵심적 업무이다. 그러나 제도 여건상 충실한 조사에 기인한 합리적 판단을 기대하기 힘든 상황이며, 담당직원에 대한 보수교육도 제대로 진행 되고 있지 못한 형편이다. 상황이 이렇다보니, 현재 근로복지공단에 징수나 보상 이외에 정작 중요한 재활이나 복지사업 등의 서비스를 기대하는 것이 매우 힘들게 된 것이다.

③ 내부 견제의 취약성
– 가재는 게 편이 아니고 초록은 동색이 아니다?

근로복지공단이 수행하고 있는 기능 중에서 가장 핵심적인 것은 ‘보상 업무’ 즉 승인 업무라고 할 수 있다. 승인 여부에 따라서 보상 여부가 결정되므로 이는 피재노동자에게도 가장 중요한 것이라고 할 수 있다. 그런데 여기서 필자는 한 가지 문제점을 지적하고 싶다. 보험료를 징수하고 이를 토대로 보험 사업을 수행해야 하는 보험사업자가 과연 제대로 된 승인 업무를 수행할 수 있는가의 문제이다. 정부가 보험재정에 지원을 거의하지 않고 있고 보험재정이 적자일 경우에 질책이 가해지고 있는 조건 속에서 말이다. 결론은 아니라는 것이 너무도 명확하다. 자신의 돈주머니에서 돈을 꺼내야 하는 입장에서 돈을 사용하는 데에 인색할 밖에 없으며, 때로는 재정의 원칙이나 자신의 이익을 내세워 정작 자신의 본분을 망각할 수도 있는 것이다.
우리나라의 정부재정 지출 시스템을 살펴보면, 지출의 재원이 되는 국세의 징수는 행정부가 담당하고 있으나, 이에 대한 최종 지출 승인은 국민을 대표하는 대의기관인 입법부가 행사한다. 즉, 징수와 지출에 대한 승인권한이 명확히 구분되어 있는 것이다. 이는 너무도 당연한 것으로 두개의 권한이 구분될 때에야 비로소 내부견제의 기제가 작용하여 효율적이고 원칙적인 재정의 집행이 가능하기 때문이다. 이와 같은 원칙은 산재보험제도 운영에 있어서도 반드시 관철되어야 할 원칙이다. 더욱이 산재보험은 피재노동자의 치료와 재활을 보장하기 위한 제도이므로 이 원칙은 더욱 강조되어야 한다.
문제를 더욱 미시화(微示化)하여 승인 업무에 대한 산재보험 내부의 견제 기능을 살펴보더라도 허술하기 짝이 없다. 앞서 살펴본 바와 같이 시스템상의 문제로 인하여 승인업무에 있어서의 객관성은 이미 어느 정도 훼손될 가능성이 내포되어 있다. 그렇다면 이를 다시 내부적으로 견제하기 위한 장치라도 제대로 작동되어야 하나, 내부 견제 기능은 더욱 취약하다. 즉, 승인과정에서 나타난 오류와 문제점들이 행정소송 이전인 행정심판과정에서 걸러져야 함에도 불구하고 행정심판에 대한 기능조차 근로복지공단이 모두 행사하고 있다. 이 때문에 설사 최초결정이 잘못되었음이 명백하더라도 행정심판을 통하여 이를 취소시키기란 하늘의 별따기처럼 어려운 상황이다. 결국, 이와 같은 문제점들은 모두 피재노동자들과 그 가족들에게 그대로 전가되어 막대한 소송비용과 장기간의 경제적 어려움으로 현상화되고 있다.

산재보험제도의 개혁이 곧 근로복지공단의 개혁을 의미한다.

필자가 이 글을 통해 주장하고 싶은 논지는 현재 근로복지공단의 문제점으로 현상화되고 있는 문제점들은 근로복지공단 자체의 문제라기보다는 산재보험의 제도적 문제라는 것이다. 즉, ‘근로복지공단의 개혁’은 근로복지공단 자체를 뒤흔들기만 해서는 이루어질 수 없는 명제이며, 산재보험제도 자체를 획기적으로 변화시켜야만 가능한 것이다.

① 보험재정에 대한 올바른 관점의 재정립

산재보험 재정에 대한 올바른 관점이 재정립되지 않는 한, 어떤 기관이 보험사업자가 되더라도 유사한 문제점들이 반복될 가능성이 높다. 즉, 확보된 보험료의 틀 안에서 모든 보험 사업을 수행해야만 한다면, 피재노동자들이 마땅히 받아야 할 서비스가 존재하여도 재정 관점에 입각하여 무시될 수밖에 없기 때문이다. 1) 그러나 산재보험법이 피재노동자의 권리와 근로복지공단의 의무를 명확히 규정하고 있으며, 헌법 역시 모든 국민이 법 앞에 평등함을 천명하고 있음은 주지의 사실이다. 따라서 단순히 재정의 관점을 들어서 마땅히 받을 수 있는 보상의 범주를 제한하거나, 이를 위해 행정 시스템을 기형적으로 왜곡시켜서도 안 된다.
이 때문에 산재보험법 제3조는 정부는 매 회계연도 예산의 범위 안에서 보험사업과 보험사업의 사무집행에 소요되는 비용을 지원할 수 있도록 하고 있는 것이다. 따라서 정부가 2003년도 및 2004년도에 발생한 보험재정 적자가 재정 운용을 잘못하여 발생했다는 식으로 치부해 버리는 것은 잘못된 태도이다. 산업재해율이 상승하면 당연히 보험재정의 부담이 발생하는 것이며, 재정상 부담이 장기화될 경우에는 정부지출을 늘리거나 보험료 징수제도의 개혁을 통하여 이를 해결하면 될 일이다. 이를 피재노동자들의 탓으로 돌리면서 보상이나 서비스를 제한하여 보험재정의 위기를 해결하고자 하는 것은 피재노동자들에 대한 명백한 권리침해행위이자 권리남용인 것이다.

② 근로복지공단의 산재승인 권한 폐지

앞서 살펴본 바와 같이, 근로복지공단이 그릇된 재정관점에 기인하여 부당하게 서비스를 제한하거나, 부당한 업무지침들을 하달하여 피재노동자들을 감시, 통제할 수 있는 것은 바로 근로복지공단이 보험재정 운용과 승인 업무를 모두 수행하고 있기 때문이다. 따라서 근로복지공단이 재정 상황 등 외부적 요인을 고려하면서 승인의 범위를 왜곡시킬 여지를 원천적으로 차단하기 위해서 그 승인업무를 독립시켜 별도 기관에 부여하는 방안을 고민해 볼 수 있다.
또한 승인업무의 독립은 근로복지공단 기능의 제고에도 이바지할 것으로 보인다. 현재 모든 기능을 수행해야 하는 상황에서 근로복지공단은 징수와 보상업무는 물론 재활이나 복지사업에 이르는 전 사업에서 서비스의 부실화가 나타나고 있다. 승인 업무가 독립된다는 것은 업무량의 감소를 의미할 뿐만 아니라 명실상부한 서비스기관으로의 자리매김을 가능케 할 것이다. 이는 결국, 전문적인 높은 질의 서비스로 이어져 산재보험의 원래 제도적 취지를 실현하는데 큰 효과를 발휘할 것으로 판단된다. 지난 8월 민주노동당 단병호 의원실에서 입법 발의한 개정안 역시 이와 같은 문제의식에서 도출된 것인데, 그 개괄적 내용을 살펴보면 다음과 같다.

■ 공단과 독립적인 제3의 기관인 산업재해보상보험심사평가원이 승인업무를 담당함

■ 요양급여신청서를 제출받은 공단은 산업재해보상보험심사평가원에 승인여부에 대한 결정을 요청하여야 하며, 산업재해보상보험심사평가원의 결정에 대하여 공단은 다른 결정을 할 수 없음
(개정안 제40조의6제4항)

③ 업무상재해 인정방식의 전환

승인 업무가 산업재해보상보험심사평가원(이하 ‘평가원’)으로 이관된다고 하더라도, 동일한 문제점들이 평가원에서도 반복될 가능성이 있다. 특히, 전문 인력의 부족과 시간상 촉박함으로 인하여 부실한 조사와 그릇된 판단이 발생할 가능성이 존재하며, 정부의 입장을 반영하여 왜곡된 재정 관점이 다시 개입될 가능성도 부인할 수 없다. 이에 대해서도 민주노동당 단병호 의원실에서 입법 발의한 개정안의 내용들이 상당한 효과가 있을 것을 판단되는 바, 이에 대하여 개괄적으로 살펴보면 다음과 같다. 2)

■ 현재 노동자가 승인을 받기 위해서는 스스로 업무수행성과 업무기인성을 입증해 내야만 하며, 입증하지 못할 경우에는 업무상 재해로 인정받을 수 없음.

■ 이에 개정안은 피재노동자가 최초로 접하는 의사 등이 산업재해분류기준표(노동부령으로 정함)에 따라 업무상 재해 여부를 판단하도록 하였으며, 이 기준표에 부합할 경우에는 그 반증이 없는 이상 일단 업무상 재해로 취급하도록 하였음.
(개정안 제40조의5)

이와 같은 시스템이 마련되면, 평가원은 대부분의 사건에 대하여 그 판단의 타당성만을 검토하면 되고 복잡한 사건에 대해서만 면밀한 조사와 검토를 진행할 수 있으므로 승인과정에서 비롯되는 오류를 감소시킬 수 있을 것으로 보인다.

결론을 대신하여

노동자들이 산업재해를 당하면 대부분 직장을 상실하게 될 뿐만 아니라, 새로운 직장에 취업하는 것도 어려운 것이 현실이다. 이 때문에 산업재해 이후에 대부분의 피재노동자들이 경제적 어려움과 장애로 인한 생활상 어려움에 봉착하고 있다. 현재 우리나라는 이들 피재노동자들을 보호하기 위한 사회적 안전망으로서 산재보험이 거의 유일한 실정인데, 피재노동자가 산재보험으로부터 일단 배제 당하게 되면 이는 곧 치료의 곤란뿐만 아니라 생활상의 어려움으로 이어지게 된다. 이 때문에 정부와 근로복지공단이 최근에 보여주고 있는 관점 및 사업 방향의 전환은 매우 우려스러운 현상이다. 이는 피재노동자들에게도 심각한 위협이 되지만, 국민경제 전체적으로 보더라도 노동력의 심각한 손실과 사회적 비용의 발생을 초래하기 때문이다. 정부와 근로복지공단이 ‘근로복지’라는 단어가 무엇을 의미하는지, 정부와 공공행정기관의 역할과 책임이 무엇인지 스스로 심각히 고민해야 할 때이다.

각주)

1) 이 문제는 재정에 대한 관점만이 아니라 산재보험의 제도적 성격에 대한 관점이 상이하기 때문에 발생하기도 한다. 산재보험을 단순히 사용자배상책임보험의 성격으로 규정할 경우에는 현재 정부나 근로복지공단이 견지하고 있는 입장이 도출 될 수밖에 없다. 그러나 산재보험을 사회보장적 성격의 사회보험으로 규정할 경우에는 이는 맞지 않는 주장인 것이다. 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 산재보험제도의 제도적 취지를 담고 있는 산재보험법 제1조는 산재보험이 노동자의 복지증진을 위한 제도임을 분명히 하고 있다. 또한 우리나라보다 먼저 산재보험을 도입하여 실시하고 있는 국가들의 경우에, 산재보험의 성격이 사용자배상책임보험에서 사회보장적 사회보험으로 전환된 경우가 많다. 이는 국가경제력의 증대에 힘입어 가용 보험재원이 충분히 확보된 측면도 있으나, 산재보험이 모든 국민에게 확대되면서 산재보험이 생활보장적 성격으로 변화하였기 때문이다. 우리나라의 변화하는 산업구조와 재해발생 추이 등을 검토할 때, 산재보험의 사회보험적 성격의 강화는 제도적 발전방향으로 반드시 견지되어야 한다.
2) 민주노동당 단병호 의원이 발의한 개정안의 본래 입법취지는 ‘미인식 노동자의 권리구제’의 측면에 맞추어져 있으나, 그 추가적 효과로서 이 글에서 검토되고 있는 문제점들에 대한 해결방향도 담겨 있다.