산재보험제도 개선과 관련된 쟁점들

1. 누적된 산재보험제도의 문제점

산재보험제도는 산업재해 노동자에게 양질의 진료서비스를 제공하여 원상회복과 빠른 시일 내에 업무 복귀, 산재로 인한 생계 보장 등이 가능하도록 운영되어야 한다. 그러나 노동부의 이제까지 산재보험제도 개선방향은 적용 대상자 확대와 산재 인정기준의 개정 측면으로만 진행되었으며, 선심성 보험행정에 의해 현금보상(휴업급여 및 장해급여 중심의) 중심으로 운영되어 오면서 요양기간의 장기화, 보험수지 적자, 산재로 인한 장해자의 증가 및 업무복귀율의 저하 등 대표적인 문제점이 누적되어 나타났다.
이러한 문제점의 배경에는 노동부의 산업재해에 대한 정책 부재, 근로복지공단의 산재보험제도의 관리운영의 잘못(요양관리 소홀 등)이 주요 원인으로 알려지고 있다. 산재보험제도 관리운영상의 문제는 산재보험제도에 대해 근본적인 문제점을 제기하는 수준으로 노동계에서는 산재보험과 관련된 민원 및 현장투쟁이 끊임없이 계속되고 있으며, 경영계에서는 산재보험 민영화가 공공연히 제기되기도 하였다. 산재보험제도의 누적된 문제점으로 인해 노동부는 2004년부터 산재보험제도발전위원회와 산재보험혁신팀을 운영하며 개선방안을 모색하는 계기가 되었다.

산재보험제도의 대표적인 문제점
– 요양기간의 장기화 : 1년이상 장기요양환자가 2000년 12,511명에서 04년 23,842명으로 지속적으로 증가하여 4년 평균 17.6% 증가.
– 보험수지의 적자 : 보험급여(요양급여, 휴업급여)의 증가로 인해 지출이 급격하게 증가, 반면 사업주가 내는 평균 보험요율은 감소하여 03, 04년도 보험수지 적자 발생.
– 산재로 인한 장해자의 증가와 업무복귀율의 저하(평균 40% 복귀율).

2. 04년 제1차 산재보험제도 발전위원회

2004년 6월부터 12월까지 제1차 산재보험제도 발전위원회를 구성하여 그 결과를 2004년 12월 15일 토론회를 통해 발표하였다. 요양과 보상분야의 주요 결과는 다음과 같다.

– 연금수급자가 매년 누적적으로 증가하는 현실을 볼 때 산재보험 책임준비금이 과소평가되어 있어 적정 책임준비금을 확보하기 위한 장기적인 계획을 도출할 필요성 제기
– 산재보험과 국민연금, 자동차보험과 중복 급여의 소지가 존재하므로 병급 조정이 필요함.
– 현행 개별실적요율제도는 정확한 과거 손해액을 추정하는 것이 불가능하므로 개선이 필요함
– 현행 정신질환은 표준화된 업무처리규정이 없고 지사나 자문의의 판단에 따라 승인이 결정되므로 업무상 정신질환에 대한 실태 파악과 인정관련 실무지침서 마련이 필요함
– 현행 뇌심혈관질환 인정기준은 과학적 근거가 부족하며 과학적 근거가 입증된 내용으로 인정기준을 개정해야 할 필요성이 제기됨
– 요양승인 전까지 장기간 소요됨에 따라 요양처리 절차의 단축 및 최초요양 신청서식의 개정 필요
– 산재보험 지정의료기관제도의 개정 및 질관리가 필요하며, 지정의료기관내 의료전달체계 확립이 제기됨

1차 산재보험제도 발전위원회 운영결과는 2004년 12월 15일 노동부와 한국노동연구원 주최의 공개 토론회를 통해 발표되었다. 토론회에서 산재보험의 정책책임자인 노동부 노동보험심의관이 산재보험제도 발전의 지향점에 대해 주제 발표하였으며, 각 분야의 연구결과가 제시되고 관련 학회장과 국회의원(김영주, 배일도, 단병호), 관련 단체(경총, 민주노총, 한국노총)가 모두 토론자로 참여하여 산재보험제도의 문제점에 대해 공개적인 논의가 이루어 졌다. 1차 산재보험제도발전위원회 결과와 공개토론회는 다양한 분야에서 산재보험제도의 문제점을 드러내고 이러한 문제에 대해 사회전체에 공론화하였다는 것에 의의가 있다.
그러나 누적된 산재보험제도의 문제점이 단지 6개월의 연구로 인해 밝혀지고 해결될 수는 없었으며, 제시된 연구결과도 산재보험제도의 단편적인 문제점을 드러내는 수준으로 제시되어 구체적인 개선방안을 도출하지 못한 한계를 가진다.

3. 2005년 노동부의 제도개선 추진방향

2004년도 산재보험제도 발전방안 토론회에서 제기된 문제점과 한계로 인해 노동부는 2가지 방향으로 산재보험제도 개선방안을 마련한다. 첫 번째는 외부전문가를 중심으로 한 2차 산재보험제도 발전위원회 재구성 및 노동부와 근로복지공단을 중심으로 산재보험혁신기획단을 구성하여 제도혁신방안을 마련하고자 하였으며, 두 번째는 근로복지공단을 중심으로 ‘찾아가는 서비스제도’를 도입하여 요양보상업무를 개선하고자 하였다. 이글에서는 제도발전위원회의 주요 개선방안과 노동부의 개선일정에 대해 소개하고 간략하게 평가하고자 한다.

1) 05년 2차 산재보험제도 발전위원회의

제2기 산재보험제도 발전위원회는 16명의 외부전문가를 중심으로 05년 4월에서 11월까지 운영되었으며, 제도발전위원들이 아래 표와 같은 과제에 대해 책임연구원으로 연구용역을 진행하여 개선방안을 제안하는 것으로 운영되었다.

이중 요양과 보상 부분의 주요 제도개선 방안을 각 주제별로 정리하면 다음과 같다.

① 뇌심혈관질환 인정기준 개선방안

– 뇌심혈관질환 인정대상을 현행 7개 질환 외 질환에 대해 인정기준에 해당하는 경우 인정
– 시행규칙은 일반적 기준만 제시하고 구체적 기준은 내부 업무처리지침으로 규정
– 유해인자에 “과중한 업무”를 포함
– 인정기준에 업무수행성이 아닌 업무기인성에 의해 판단하도록 개정

② 진폐환자 요양실태 및 합병증 인정범위(3년 연구 중 1년차 연구결과)

– 진폐 진단시 방사선 사진의 소견뿐만 아니라 환자의 병력과 상태에 대해서도 종합적으로 고려하여 판단할 수 있도록 개선
– 심폐기능에 대한 장애판정기준 개선
– 진폐 합병증 범위 및 요양관리체계의 재검토
– 현행 입원위주의 요양제도 재검토

③ 요양관리 절차 개선방안

– 의료기관의 재해신고 의무 부여 : 산재 노동자가 의료기관에 첫 진료를 시작한지 24시간 이내 근로복지공단에 재해신고
– 현행 최초요양신청서를 주치의 최초요양신청서와 사업주 재해보고서를 분리 : 주치의 최초요양신청서를 근로복지공단과 사업주에게 각각 송부하고 사업주는 요양신청서 확인 후 재해보고서 제출
– 관행적인 요양연기 신청제를 없애고 주치의 진료계획서로 대체
– 요양승인 전까지 근로복지공단이 산재지정의료기관에 대해 진료비 지불보증 및 진료비용 대부제도 마련

④ 산재지정의료기관 운영실태 평가 및 전달체계 개선방안

– 산재의료기관 지정은 원칙적으로 통원치료는 의원급, 입원치료는 병원급에서 분담
– 외부기관에 의한 산재지정의료기관 평가제도 운영, 단기적으로 소규모 의원 및 병원급부터 시행
– 의료기관 전달체계 개선 : 수술치료, 급성기 집중치료 병원은 종합전문요양기관, 종합병원, 병원 중 특화된 일부 병원에서, 급성기 이후 산재재활 및 요양서비스를 특화할 수 있는 재활요양병원 등으로 전원

⑤ 산재보험 급여체계 개선방안

– 휴업급여의 대기기간 확대적용 : 현행 3일에서 14일로 연장
– 휴업급여 지급기간의 설정 : 최고 2년 등, 휴업급여 지급기간을 넘어서는 치료가 필요한 경우 임사장해연금을 도입하여 지급함.
– 휴업급여 기간 중 취업활동의 부분적 허용
– 휴업급여 수급기간 동안 사회보험제도의 당연 적용, 보험료부담은 피재근로자와 산재보험이 각각 절반씩 부담
– 요양종료 후 재활급여 신설

2) 05년 산재보험제도 개선안 공론화 과정과 개선 일정

05년도 제도개선안은 각 과제 연구용역계약시에 관련 단체와의 의견수렴을 위해 연구자들이 개별적으로 토론회를 실시하도록 계약되었다. 이러한 계약에 의해 연구가 종료되기 직전에 각 연구자들이 준비하는 공개토론회가 산재보험제도발전위원회 주최의 명의로 적용징수 부분 05년 11월 1일, 요양부분 11월 4일, 재활 11월 9일, 보상 부분은 11월 11일에 진행하는 것으로 추진되었다. 이러한 부분은 연구자들이 개선안을 제출할 때 사전에 의견수렴이 이루어지는 긍정적인 측면이 존재한다. 그러나 이러한 토론회는 각 연구자들이 준비하여 진행하는 토론회이며 토론 결과도 연구자들의 결과에 반영되는 수준에 머물러 제1차 제도발전위원회와 같은 노동부가 주최하고 참여하는 공식적인 토론회와는 차이를 가진다. 연구자들의 토론회가 그나마 공론화 과정을 가지기 위해서는 주무부서인 노동부 산재보험과에서 공식적인 토론자로 참여하여야 함에도 불구하고 이번 토론회에 노동부는 참여하지 않았다.
산재보험 토론회 진행과정에서 나타난 문제점은 11월 4일 요양부분 공개토론회 진행 중에 진폐 관련 단체의 집단행동으로 인해 토론이 정상적으로 진행되지 못하고 중간에 중단되는 일이 발생하였는데, 문제는 진폐관련단체의 집단행동의 이유와 이러한 집단행동 이후에 계획된 보상과 재활부분의 공개토론회를 취소한 노동부의 결정이었다.
진폐 관련 단체의 집단행동의 배경은 여러 가지가 있겠지만 토론회에서 주장된 주요 이유는 연구당사자가 빠진 상태에서 노동부와 진폐 관련 단체간에 연구와 관련된 개별적 협상이 있었고 진폐관련 단체는 연구자에게 노동부와의 협상결과대로 이행하지 않는다고 불만을 가져 토론회 장소에서 집단행동으로 표출된 것이었다. 연구의 진행은 연구자의 주관과 책임에 의해 진행되는 것이며, 절차와 과정에 문제가 없다면 용역의 주관기관이 노동부는 연구과정에 대해 관여하지 않는 것이 원칙이나 노동부는 연구당사자가 빠진 상태에서 관련단체의 요구에 응하는 오류를 범했다. 또 다른 문제는 관련 이해단체의 집단적 항의를 문제 삼아 이후 발표 예정인 재활과 보상 부분의 공개 토론회를 취소하고 공개토론회 방식이 아닌 관계자 간담회 형식으로 소수의 실무자만 참여하여 진행되는 모양을 보였다. 산재보험제도는 관련 단체들의 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있으며, 그렇기 때문에 공개적인 의견수렴이 중요하게 대두되나 노동부는 쉽게 공개토론회를 취소하는 방식으로 결정을 하였다.
연구자들의 자체적 의견수렴이 종결된 이후 알려진 노동부의 제도개선 일정은 2006년 상반기에 관련단체 담당자들간의 간담회 형식으로 의견수렴을 하고 노동부와 근로복지공단으로 구성된 산재보험혁신기획단에서 개선안을 조정하여 산재보험심의위원회의 논의를 거쳐 06년 하반기에 산재법을 개정하겠다고 계획을 밝히고 있다.
개선일정에서 나타난 문제점은 연구자들에 의해 제안된 개선안에 대해 충분한 논의과정이 없으며, 또한 노동부 주최의 공개토론회와 같은 공론화 과정이 없다는 것이다. 다양한 전문가로 구성된 2차 제도발전위원회는 각자 개선안을 제출하면서 해산된 상태이며, 서로 다른 연구자들이 제안한 개선안에 대한 토의가 이루어지지 않았다. 연구자들에 의해 제안한 개선안과 이중 노동부에 의해 취사선택되어 추진되는 제도개선안은 사전에 공개되고 노동부 주최의 공개토론회를 통해 의견수렴이 이루어지는 것이 원칙이나 알려진 노동부의 추진일정은 이와는 다르게 계획되어 있어 우려를 낳고 있다. 이러한 방식은 노동부가 공개적인 공론화 과정을 하지 않고 여전히 산재보험제도 개선을 밀실 행정으로 하겠다는 의도를 보여주고 있다.

4. 산재노동자를 위한 제도개선을 위해

04년과 05년에 구성되어 운영된 산재보험제도 발전위원회는 경제학, 보험학, 사회복지학, 의학 등 다양한 영역의 전문가가 참여하여 이제까지 누적된 산재보험제도의 문제점을 드러내고 각 부분에 대해 개선방안에 대해 사회적으로 공론화시키고 산재보험제도에 다양한 전문가가 참여하게 하여 구체적인 개선방안을 제출하게 하는 등 긍정적인 부분이 존재한다.
그러나 산재보험제도의 문제점은 이러한 제도개선만으로 해결될 수는 없다. 산재가 발생되지 않게 사업장의 산재 예방대책이 효율적으로 운영되어야 하며, 부득이하게 산재가 발생되면 발생초기에 집중치료와 회복기의 의료 및 재활서비스, 조기 원직복귀를 위한 지원 서비스 등 산재요양 서비스가 적절하게 지원되어야 한다. 이러한 요양관리가 제대로 이루어진 상태에서 미비한 제도개선이 되어야 올바른 제도개선이 이루어질 수 있다. 합리적인 요양관리가 이루어지지 않은 상태에서 산재보험수지 적자를 줄이기 위해 급여제도와 장기요양 감소를 위한 제도개선에만 집중하는 경우 산재 노동자의 고통은 더욱 커지며, 회복이 안 된 상태에서 산재보험의 테두리 밖으로 내몰리는 제도 개악이 될 수밖에 없다.
산재노동자의 요양관리는 산재보험제도의 가장 중요한 부분이며, 이러한 요양관리가 적절히 이루어지지 않으면 장기요양으로 인한 산재보험의 문제가 해결될 수 없다. 또한 장기적으로 산재보험의 적용확대(2004년 총 취업 근로자 2,255만 명이나 현재 산재보험 적용근로자는 1,060만 명), 재활서비스의 확대, 인정기준의 완화는 더욱 요원한 문제로 남는다.
2005년 10월부터 전면적으로 실시되는 근로복지공단의 “찾아가는 서비스” 제도는 산재요양관리의 문제점을 해결하기 위한 첫걸음으로서 중요성을 가지며 산재보험의 지도감독 책임자인 노동부와 운영관리 책임자인 근로복지공단에 대해 산재요양관리를 책임지는 자세를 기대한다.

1. 책임준비금은 이미 발생한 산재에 대해 장기적인 치료와 경제적 보상이 필요한 경우 이에 대한 미래 보상을 위해 적립해야 할 부채임.

2. 개별실적요율제도는 과거 손해액 경험치를 적절한 조정을 거쳐 기대 손해액과 비교한 후 과거 손해액의 수준에 대한 신뢰도를 고려하여 할인 혹은 할증을 하는 제도

3. 1차 산재보험제도 발전위원회의 위원 중 일부 위원만 바뀌어서 재차 구성됨.